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以體制機制創新推動長江中游城市群建設

來源:中機院  時間:2015-05-14  點擊:
  從城鎮化的水平、城鎮體系的完善程度、空間結構緊密性、核心城市集聚與擴散效應的強弱對比,城市分工體系的層次與細致狀況、增長路徑的集約化水平等方面,一般將城市群發展分為四個階段,即雛形發育階段、快速發育階段、趨于成熟的階段和成熟發展的高級階段。 對照城市

從城鎮化的水平、城鎮體系的完善程度、空間結構緊密性、核心城市集聚與擴散效應的強弱對比,城市分工體系的層次與細致狀況、增長路徑的集約化水平等方面,一般將城市群發展分為四個階段,即雛形發育階段、快速發育階段、趨于成熟的階段和成熟發展的高級階段。
 
對照城市群不同階段的主要指標特征來看,長江中游城市群所處的階段介于城市群雛形階段與成熟階段之間,目前正處于快速發育階段。
 
從城鎮化率來看,長江中游城市群的戶籍人口城鎮化率為32%,正處于城鎮化率水平從30%向50%的快速發展過程之中。在長江城市群中,戶籍人口城鎮化率低于常住人口城鎮化率18個百分點,這意味著2000多萬的人口在長江中游城市群各類城鎮生活、居住6個月以上,但沒有戶籍,沒有完全地市民化。
 
從城鎮體系來看,長江中游城市群涵蓋武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群3大城市圈或城市群;包括武漢、南昌、長沙3個省會城市,以及28個地級城市的全部或部分區域,這表明長江中游城市群的城鎮體系架構初步成形。長江中游城市群面積、人口、經濟總量分別占全國的3.8%、8.8%、8.8%,表明它是人口與經濟活動較為密集的區域。但從過去各地采取的戰略思路來看,武漢、南昌、長沙分別是所在省的中心城市,主要處于集聚發展階段,對省會周邊其他城市有一定的輻射作用,但影響范圍基本局限于省域行政范圍內。長株潭城市群一直與珠三角聯系較多,南昌等城市則竭力構建與東部特別是長三角的聯系,中部城市群內部的“向心力”與“離心力”并存。
 
從城市產業分工體系來看,有關研究顯示,長江中游城市群的湘鄂贛3省產業的相似度較高。例如3省都是以汽車、鋼鐵、有色金屬等為主要產業,產業相似度超過了90%,彼此在產業合作方面空間狹小,亟待拓展。各行政主體“一畝三分地”的思維,仍然還占據著重要的地位。
 
從增長路徑來看,近年來,武漢、長株潭、環鄱陽湖城市群的城市著力通過自主創新,集約高效發展;但由于基礎較為薄弱,這3個武漢城市圈、長株潭及環鄱陽湖城市群仍以外延式增長為主,內涵式增長還沒有真正實現,平均經濟密度大約只相當于長三角和珠三角的1/5,相當于京津冀的1/2。
 
體制機制創新的意義
 
體制機制創新是推動形成長江中游城市群基本形態的手段。長江中游城市群面積巨大,有31萬平方公里,是國內所有城市群中面積最大的,在世界上也絕無僅有。從區域性質上說,長江中游城市群是行政區、經濟區、流域、城市群、都市圈等不同性質的混合體。推動長江中游城市群發展,就需要在原有各類體制機制基礎上,以長江中游巨型城市群為基本形態,以武漢城市圈、長株潭和環鄱陽湖城市群為支撐,以區域內的大城市為依托,以各類中小城市為重點,架構各類經濟與非經濟聯系、培育各類正式組織與非正式組織,需要根本性、持續性的體制機制創新。
 
體制機制創新是協調長江中游城市群各類發展主體的關鍵。長江中游城市群涉及的主體多,包括3個省31個市,有300個縣、3000多個小城鎮。省際、城際、城鄉關系多種多樣,政府與企業、社會組織的利益關系縱橫交叉。目前而言,在長江中游城市群中,發揮主導作用的還是以隸屬為特征的行政上下級關系。隨著城市群不斷發展壯大,比較單一的行政上下級關系,難以滿足城市群發展的多目標、多任務需求。例如,國內經驗表明,單靠政府的力量、缺乏公眾的廣泛參與就難以實現環境的有效治理。展望未來,長江中游城市群舊有的治理秩序已經不夠,新的秩序還沒有形成,體制機制創新正是實現治理秩序從舊向新過渡的必由之路。當前及今后,需要在城市、城鄉之間,政府與企業、團體之間,城市群內部與外部之間構建新的關系網絡。對于城市群發展來說,體制就是構建新的關系網絡,機制就是讓這個關系網具有能動性、有活力,能夠一直積極向上。
 
體制機制創新是長江中游城市群獲得持久發展動力的保證。長江中游城市群發展,根本點是要以人為本,優先解決好2000萬已在城鎮就業落戶的轉移人口的市民化的問題,重點推動各類城鎮可持續發展,提升城市群的綜合競爭力。這就需要在農業人口市民化、土地、投融資、行政管理、科技人才、產業集群政策、城市群共同治理等方面,在生態文明、智慧城市發展等領域,進行一系列的改革與突破,為城市群發展創造良好的制度環境。
 
體制機制創新的主要內容
 
要在城鎮化改革方面進行體制機制的創新。長江中游城市群的一個重要特征是常住人口城鎮水平較高,但戶籍人口城鎮化率水平低,這意味著大量人口已在城鎮居住與就業,但享受不到城鎮的公共服務。當前,應著力圍繞提高城鎮化率,推進農業轉移人口市民化改革、農村土地制度改度;圍繞城鎮承載能力的提升,推進投融資制度改革、行政管理體制改革;圍繞綠色、低碳、智慧城市建設和發展,推動相關配套制度的改革,提高城鎮的綜合競爭力與可持續發展水平。
 
要在各類規劃制定與執行方面進行體制機制的創新。在長江中游城市群快速發育階段,要特別注重發揮次級城市群的作用。武漢城市圈、長株潭城市群、環鄱陽湖城市群是長江中游城市群3個次級城市群。這3個次級城市群的經濟區范圍與行政區范圍較好地疊合,有利于調動各地的積極性,推進它們的發育與成長。要推動中心城市、一般城市、小城鎮在經濟區與行政區交織的情境下,綜合分析,謀求各自科學的定位。
 
要在綜合交通的組織上進行體制機制的創新。交通是先行官。對于長江中游城市群而言,涉及的城市那么多,交通方式又非常復雜。怎樣打破封鎖,降低交通運輸成本?怎樣促進3省物流的發展?怎樣吸引民間資本參與到城市群的綜合交通發展?這些問題都需要盡快研究解決。
 
要在水利建設與管理體制方面進行體制機制的創新。“治水”是長江中游城市群的特色。長江中游城市群有1100公里的長江黃金水道,城市群內還有長江最大的3條支流——漢江、湘江、贛江。水能變成水利,也能變成水患。在治水方面的協同治理,需要進行規劃對接、航道連通、港口合作安全應急、資質互認等實質性的合作,需要一系列體制機制的創新。
 
要在產業發展方面進行體制機制的創新。當前特別關鍵的,是要共建、共用、共享一些共性平臺,推動城市群產業發展。這樣既能降低平臺建設,又能提高平臺的利用效率。這些平臺包括實體的內容,如國家重大的實驗室、重要的產品檢測中心、跨區域的物流貿易中心等。
 
要在生態環境共同治理方面進行體制機制的創新。城市群內部的水、氣是流動的,對于水污染、大氣污染聯手共治將是下一階段的重要內容。
 
體制機制創新的途徑
 
長江中游城市群體制機制創新,一靠借鑒,二靠實踐。
 
全球范圍看,美國五大湖沿岸、英格蘭東南部、歐洲西北部、日本太平洋沿岸都形成了較為成熟的具有世界影響的城市群。這些城市群在治理過程中,發揮了中央元、地區元、非政府組織元、社區元等多元主體的作用,努力實現區域管理中的集權與分權的平衡。國內的長三角、珠三角城市群從上世紀80年代起步,經過30多年的發展,剛剛步入漸趨成熟的階段,他們積累了一定的經驗,例如普遍通過區域規劃指引城市群治理、構建政府參與的各類伙伴關系實施城市群治理、進行一定的區劃調整適應城市群治理。這些經驗都值得長江中游城市群學習與借鑒。
 
長江中游城市群至少要經歷15年以上的時間,才能跨步邁入趨于成熟的新階段。長江中游城市群今天面臨的內外環境,不同于其他已經較為成熟的國內外城市群。這就需求長江中游城市群不斷實踐,形成體制機制創新的自身特色。近一個階段,要注重發揮中央政府及職能部門的作用。長江中游城市群發展是一帶一路、長江經濟帶等重大國家戰略的組成部分,要推動湖北、湖南、江西3省與中央政府及其職能部門形成“三地四方”的治理框架。建議針對若干重大問題,成立3省省際的專門機構或組織,賦予它們以解決重大問題的職權,包括議程設定權、資金分配權、行政審批權、效果監督權。要讓政府與市場協同起來,共同發揮作用。在規劃引領、消除政策壁壘與障礙、跨區域基礎設施的互聯互通、區域發展重大平臺建設、提供居民的基本公共服務、生態環境監測等方面,政府責無旁貸。同時要著力培育各類社會組織參與城市群的治理,發揮市場機制的作用,逐漸形成多元復合、精簡高效的城市群治理體制與機制。
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